В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
В соответствии с приказом министра РФ по связи и информатизации в НИИ радио проводится работа над проектом федерального закона (ФЗ) "О кабельном телевидении"
В 2003 году в законодательной и технической областях произошло несколько важнейших событий, которые существенно повлияют на ход работы над нашим законопроектом и на концепцию его построения:
Закон "О связи"
Предыдущая версия закона "О связи" носила рамочный характер, декларируя общие принципы функционирования отрасли без их подробной детализации. В новой версии ряд разделов прописан в виде положений прямого действия. В данной версии закона конкретизировано использование термина "универсальная услуга связи".
В мире существует немного стран с развитой телекоммуникационной отраслью, в которых объем данной услуги был бы так мал, как это прописано в законе. В большинстве развитых стран (и особенно стран с социально направленной рыночной экономикой, например Германии, Швеции, Польше, Чехии и других) в объем универсального обслуживания, кроме услуг почтовой связи, фиксированной телефонной связи и Интернета, входят также услуги радиовещания и подачи основных федеральных и региональных ТВ-каналов. В этих странах оказание универсальной услуги по цене, регулируемой государством, является одним из основных условии получения лицензии кабельного оператора.
Для нашей страны с ее большой территорией и многонациональным населением очень важной является гарантия обеспечения населения ТВ и РВ вещанием в пакете универсальных услуг и в объеме, зависимом от технических и экономических условий регионов. Вошедшая в окончательный текст закона формулировка данной услуги, по нашему мнению, не отвечает современным требованиям и в ближайшие годы должна быть дополнена.
Закон "О техническом регулировании"
Закон "О техническом регулировании" вводит понятие технического регламента - документа, который исчерпывающим образом описывает обязательные технические требования к основным видам продукции. Из ныне существующих стандартов и других документов часть требований войдет в технические регламенты и станет обязательной (например, требования безопасности, экологичности, здоровья населения, целостности систем и т.д.). Остальная часть требований войдет в стандарты нового типа и станет добровольной. Таким образом, аспекты, связанные с потребительскими свойствами продукции, должны подвергаться регулированию в рамках фактического спроса и рынка.
С введением этого закона отменено действие законов РФ "О сертификации продукции и услуг" (июнь 1993 года с поправками июля 1998 года) и "О стандартизации" (июнь 1993 года).
Появление этого закона должно существенно повлиять на концепцию построения нашего закона, в частности, на положения о проверке аппаратуры посредством ее обязательной сертификации или принятия декларации о соответствии.
Закон "О средствах массовой информации"
В настоящее время разрабатывается новая редакция закона "О средствах массовой информации", в которой предлагается очень важное для отрасли кабельного телевидения современное нормативное определение многих понятий. Однако некоторые из этих понятий (например, "вещание", "оператор мультимедийной среды", "операторуномедийной среды") требуют уточнения, а понятие "социальный стандарт", по нашему мнению, должно быть увязано с понятиями универсального обслуживания и оказания обязательных услуг телерадиовещания.
Нужен ли специальный закон "О кабельном телевидении"?
В течение 2003 года к авторам законопроекта поступило достаточно много концептуальных вопросов и вопросов, связанных с деятельностью в области кабельного телевидения, например, таких как:
В последнее время высказывается точка зрения, что закон "О кабельном телевидении" не нужен, так как все вопросы регулирования отрасли решаются законами "О связи", "О средствах массовой информации" и разрабатываемыми "Правилами оказания услуг связи на сетях кабельного телевидения".
Закон "О связи", рассматривая общие вопросы отрасли (собственность, защита сетей и сооружений, лицензирование, сертификация, оказание услуг для государственных нужд, управление при чрезвычайных ситуациях и т.д.), регулирует тем самым толькодеятельность в соответствующих областях кабельного телевидения.
Деятельность в области кабельного телевидения является результатом договорного взаимодействия трех сторон:
Для "Правил оказания услуг на сетях кабельного телевидения" основной областью регулирования являются взаимоотношения операторов с абонентами и пользователями, при этом данные взаимоотношения должны быть отражены как в "Правилах", так и в законе (в более общем виде).
Ни действующий закон "О средствах массовой информации", ни его новая редакция не рассматривают вопросы взаимоотношений операторов кабельного телевидения с вещательными организациями. Кроме того, в законе "О кабельном телевидении" должны быть подробно прописаны и другие специфические вопросы работы отрасли (см. таблицу).
Таким образом, необходим специальный закон, регулирующий отношения в области кабельного телевидения.
О названии законопроекта
По мнению некоторых операторов, данный закон следовало бы называть не законом "О кабельном телевидении", а, например, законом "О широкополосных интерактивных мультимедийных сетях" и, соответственно, посвятить правовым основам деятельности по представлению современного набора мультимедийных услуг.
В технической области наш закон опирается на требования ГОСТ Р 52023-2003 "Сети распределительные систем кабельного телевидения. Основные параметры. Технические требования. Методы измерений и испытаний". Этот стандарт предусматривает широкое использование новых технологий и обеспечение абонентов современным набором комплексных услуг связи: телевидением, радиовещанием, мультимедийными услугами, доступом в сеть Интернет, интерактивным обменом информационными сообщениями и данными и т.д.
Разрабатываемый законопроект ориентирован именно на такие сети кабельного телевидения и на предоставление именно таких услуг. Что касается названия законопроекта, то термин "кабельное телевидение" уже более 30 лет используется в законодательстве многих стран для описания систем, обеспечивающих предоставление абонентам самых разных (в том числе современных) услуг связи с помощью кабельных технологий.
С целью анализа данной ситуации в других странах была сделана выборка для ряда стран с разным уровнем развития отрасли. С одной стороны, это такие государства, как США, Япония, Франция и Голландия, с другой - Румыния, Польша, Латвия и Украина. Во всех этих странах законы, регулирующие деятельность по предоставлению пользователям услуг телерадиовещания и вещания иных сообщений электросвязи, имеют в названии термин "кабельное телевидение". Таким образом, данное словосочетание является брендом, который используется для данной отрасли в большинстве стран мира, и нам кажется, что от него отказываться не имеет смысла.
Об услугах кабельного телевидения
В законопроекте подробно прописан весь перечень услуг (обязательных, дополнительных, технических и вспомогательных), которые оператор кабельного телевидения может оказывать абонентам, а также порядок и условия их предоставления, в частности для обязательных услуг.
Вопрос об обязательных (или универсальных) услугах телерадиовещания является одним из основных и "больных" для отрасли кабельного телевидения, так как разделение телеканалов на программные пакеты, кодирование части программ или прокладка параллельных сетей влечет за собой дополнительные расходы для кабельных операторов. Ключ к решению финансовых вопросов данной проблемы лежит в повышении рентабельности сетей кабельного телевидения за счет расширения объема оказываемых услуг и перехода к новым технологиям.
положение не является особенностью нашей страны. Оно существует в большинстве стран Европы, Японии и США и гарантирует оказание минимально необходимых услуг для социально незащищенной части населения. В большинстве из этих стран для финансирования данных услуг создаются специальные фонды универсального обслуживания, которые формируются всеми участниками рынка электросвязи в виде определенных отчислений.
При этом многие операторы считают, что обязательные услуги должны обеспечиваться только с помощью эфирного вещания. Однако, покрытие страны эфирным вещанием на сегодняшний день далеко не полно. При появлении на какой-либо территории сети кабельного телевидения зоны уверенного эфирного приема сигналов абонентами часто сводятся к нулю, так как операторы отключают антенны сетей коллективного приема, и все абоненты автоматически становятся абонентами сети кабельного телевидения. Это особенно характерно для крупных городов и мегаполисов. В данной ситуации оператор кабельного телевидения становится монополистом и оператором, занимающим "существенное положение", и поэтому не вправе отказаться от возложенных на него обязанностей по оказанию обязательных услуг.
С другой стороны, оператор, не являющийся монополистом в области предоставления услуг абонентам, например оператор параллельной вторичной сети кабельного телевидения (при условии, если оператор первичной сети оказывает абонентам обязательные услуги) не обязан оказывать данные услуги.
Об оплате за использование радиочастотного спектра
Закон "О связи" (ст. 22 и 23) декларирует обязательность ежегодной оплаты за использование радиочастотного спектра для систем связи любого назначения.
Так как разрабатываемый законопроект должен иметь жесткую привязку к основному закону отрасли, то разработчики предлагают обратить внимание на точную формулировку закона "О связи", где предлагается дифференцированный подход к назначению размера оплаты.
Существующая в настоящее время система оплаты за использование радиочастотного спектра в сетях кабельного телевидения, по нашему мнению, должна складываться из двух составляющих. Первая составляющая (постоянная) должна обеспечивать средства, необходимые для функционирования радиочастотных служб и служб Госсвязь-надзора. Вторая (регулируемая) составляющая должна определяться условиями лицензий и техническими характеристиками сетей кабельного телевидения, определяющими их электромагнитную совместимость. При этом соответствующие характеристики сетей должны быть зафиксированы органами Госсвязьнадзора.
Это позволит узаконить минимальные размеры ежегодной оплаты для сетей кабельного телевидения с более высокими техническими характеристиками.
Закон "Об авторском праве и смежных правах"
Российское агентство по авторским правам (РАО) на основании ныне действующего Закона "Об авторском праве и
смежных правах" считает, что операторы кабельного телевидения за обнародование "произведений путем передачи по кабелю" должны отчислять в РАО проценты от доходов (Постановление Правительства России № 218 от 21.03.94). Компании кабельного телевидения техническими средствами обеспечивают распределение сигналов ТВ- и РВ-про-грамм по кабельным линиям, то есть оказывают только услуги связи. Абонентская плата взимается ими только за техническое обслуживание систем кабельного телевидения и за распределение сигналов. Никакого отношения к содержанию программ операторы кабельного телевидения не имеют.
Законные требования по соблюдению положений авторского и смежного права должны относиться не к организациям кабельного телевидения, а к вещательным организациям, которые наносят свои логотипы на программы, заявляя тем самым о своих авторских правах.
В настоящее время Закон "Об авторском праве и смежных правах" перерабатывается и,судя по публикациям в печати, указанное противоречие в законодательстве будет устранено.
Закон "О кабельном телевидении" является вторичным по отношению к основному закону отрасли - закону "О связи". В тексте законопроекта "О связи" нет положений об авторском праве и смежных правах, и соответственно таких положений не может быть и в законе "О кабельном телевидении".
О системах коллективного приема (СКП)
Этот термин регламентировался отмененными в настоящее время документами ГОСТ 11216-83 и ГОСТ 28324-89 и использовался для характеристики систем кабельного телевидения, обеспечивающих предоставление услуг связи абонентам одного или нескольких зданий (сооружений). В качестве источников сигнала для этих систем обычно используются антенны, принимающие сигналы эфирного наземного телерадиовещания. По классификации систем кабельного телевидения, принятой в ГОСТ Р52023-2003, системы СКП могут быть отнесены к системам кабельного телевидения первого (СКТ-1) или второго (СКТ-2) класса, а по общей классификации, предлагаемой законом "О связи" - к выделенным сетям связи. Сети и средства кабельного телевидения в Российской Федерации могут находиться в муниципальной собственности или в собственности граждан и юридических лиц. При этом, по данным АКТР, большая часть СКП, срок службы которых обычно более 20 лет, в настоящее время находится в муниципальной собственности. Сложившаяся в данной области практика такова, что технические параметры муниципальных СКП, а также качество и количество предоставляемых ими услуг никем не контролируются, а их деятельность не подлежит лицензированию. В результате уровень технического обслуживания муниципальных СКП не соответствует современным требованиям.
Такое положение противоречит принципу единства правового пространства для различных производителей одного и того же продукта, в данном случае -для производителей услуг кабельного телевидения.
Выходом из сложившейся ситуации, по нашему мнению, является введение принципа обязательного лицензирования услуг СКП и обязательной сертификации оборудования СКП. Эти принципы должны регулироваться "Правилами предоставления услуг связи на сетях кабельного телевидения", которые должны быть одинаковыми для всех без исключения систем кабельного телевидения.
Появление Правил заставит муниципальные образования, владеющие СКП, обращаться к традиционным операторам для выполнения соответствующих работ или передавать свои сети под управление этих операторов, или, наконец, образовывать специализированные службы для технического обслуживания сетей. В любом случае вопросы улучшения качества и увеличения количества услуг, предоставляемых данными сетями, при таком подходе могут быть решены, и, как следствие этого, начнется процесс технической модернизации СКП.
О финансовой основе договорных обязательств между операторами кабельного телевидения и вещательными организациями
Ситуация в области кабельного ТВ является неоднозначной и зависит от многих обстоятельств - от населенности региона, от числа и социального статуса абонентов кабельной сети, от рейтинга и формы собственности поставщика программ (телеканала), от отношений эфирных и кабельных вещателей в каком-то конкретном регионе, от того проводятся или не проводятся в этом регионе рейтинговые измерения фирмой Gallup и т.д. Так, например, ТВ-каналы с высоким рейтингом (общероссийские, региональные государственные, спортивные, развлекательные, образовательные, культурологические, фильмовые и т.д.) обычно требуют от кабельных операторов оплаты своего сигнала. Особенно это относится к мелким кабельным сетям и к сетям, зрительская аудитория которых имеет малую кредитоспособность и, соответственно, невосприимчива к ТВ-рекламе. С другой стороны, мощные кабельные сети и особенно сети-монополисты требуют от телеканалов оплаты своих услуг по доведению до абонентов их программ.
В тех городах, где фирма Gallup не проводит рейтинговых измерений, рекламодатели и телеканалы не заинтересованы в зрительской аудитории и возникают дополнительные сложности в отношениях телеканалов с кабельными операторами. Даже каналы, распространение которых входит в перечень обязательных услуг кабельного телевидения, часто требуют от кабельных операторов оплаты сигнала.
По нашему мнению, в области рейтинговых измерений целесообразно ввести систему специальных коэффициентов, которая учитывала бы особенности зрительской аудитории и вещательной политики в различных регионах. С помощью данных коэффициентов результаты измерений по одним регионам могли бы аппроксимироваться на другие регионы, где измерения не проводятся. Эта система могла бы упорядочить взаимодействие телеканалов с кабельными операторами в данных регионах, введя их в более цивилизованное русло.
Ситуация, когда ТВ-каналы с высоким рейтингом и высокой активностью на рынке рекламных услуг требуют от кабельного оператора оплаты своего сигнала, с нашей точки зрения, не может считаться нормальной. Ретранслируя эти каналы в своей сети, оператор расширяет аудиторию потребителей рекламы и поэтому данная трансляция должна быть или бесплатной, или с условиями оплаты со стороны вещательных организаций. С другой стороны, ТВ-каналы, не содержащие рекламы и рассчитанные на узкую платежеспособную аудиторию, или каналы социальной направленности, не имеющие государственного финансирования, вправе требовать от операторов оплаты своего сигнала.
Таким образом, договора между вещательными организациями и кабельными операторами могут носить как безвозмездный, так и возмездный характер. В последнем случае при определении направления финансовых потоков должны учитываться конкретные обстоятельства договаривающихся сторон.
В частности, когда источником финансирования коммерческого ТВ-канала является реклама, а для кабельных операторов - абонентская плата, между ними, по нашему мнению, целесообразно заключение безвозмездных договоров.
Последние обстоятельства не нашли своего отражения в тексте нашего законопроекта, так как для их формулирования необходима предварительная договоренность сторон. Для этого было бы целесообразным создание совместного комитета или согласительной комиссии HAT и АКТР, которые рассмотрели бы данные вопросы и сформулировали общие принципы партнерских отношений и основные правила игры на рынке кабельного телевидения. Эти правила необходимо ввести в разрабатываемый законопроект. При этом отношения вещательных организаций и кабельных операторов станут проще и понятнее и будут регулироваться не сиюминутными обстоятельствами и взаимоотношениями сторон, а законом.
НИИР
Роман Майзульс
Опубликовано: Журнал "Broadcasting. Телевидение и радиовещание" #1, 2004
Посещений: 21631
Статьи по теме
Автор
| |||
В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
