В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
Несмотря на более чем десятилетний срок реформ в Российской Федерации до сих пор российское законодательство о СМИ, в особенности о телевидении и радиовещании, остается наименее развитым по сравнению с другими отраслями права. В последнее десятилетие в нашей стране происходит активный процесс сближения положений внутригосударственных правовых норм и соответствующих норм международного права. Однако в сфере правового регулирования электронных СМИ сделано очень мало
Россия упорно игнорирует зарубежный опыт и международные правовые акты в области передачи информации. Российской Федерацией подписан только один из 16 европейских договоров (протоколов к ним) в этой сфере и не ратифицировано ни одного. К октябрю 2003 года только половина этих актов переведена на русский язык. Рекомендации Комитета министров Совета Европы, а также резолюции и декларации органов Совета Европы вообще игнорируются. Все это свидетельствует о нежелании Российской Федерации принимать во внимание европейские договоры в области распространения информации и модернизировать свое законодательство.
В последнее время в прессе широко обсуждался ход подготовки нового проекта Федерального закона "О средствах массовой информации" так называемого "Индустриального комитета". Очевидно, что указанный законопроект не может содержать все необходимые нормы, которые следовало бы ввести в российское законодательство, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, особенно в области правового регулирования телевидения и радиовещания и новых средств распространения массовой информации. Однако как базовый закон о СМИ, который устанавливает, что "законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего закона, а также соответствующих ему иных нормативных правовых актов", он должен формировать необходимый базис, в рамках которого нужно обозначить основные направления дальнейшего развития законодательства Российской Федерации о СМИ, базирующиеся на общепринятых принципах и нормах международного права в этой области.
К сожалению, в законопроекте, так же как и в действующем в настоящее время законе Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года № 2124-1, не нашли отражения общепризнанные нормы и принципы международного права, касающиеся правового регулирования СМИ, в том числе в части правового обеспечения плюрализма в СМИ; прозрачности и предупреждения концентрации СМИ; порядка создания и характера полномочий органов регулирования деятельности СМИ (в особенности осуществляющих теле- и радиовещание); обязанностей СМИ. То есть в тех вопросах, основные положения правового регулирования которых изложены в актах Совета Европы по СМИ, а именно принципы и нормы, касающиеся правового обеспечения деятельности СМИ, изложенные в 14 договорах Совета Европы, 42 рекомендациях и 4 резолюциях Комитета министров Совета Европы, резолюциях Парламентской ассамблеи Совета Европы и других документах, которые реализованы в той или иной степени в законодательстве о СМИ практически всех стран Европы, включая европейские государства - бывшие члены социалистического лагеря, а также государства, образованные на месте бывших республик СССР, находящихся в Европе (за исключением России и Белоруссии), такие, как прибалтийские республики, Молдова, Украина, Армения, Грузия, частично Азербайджан.
В Рекомендации № R (96) 10 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам Совета Европы в отношении гарантий независимости общественного вещания (принятой Комитетом министров 11 сентября 1996 года на 573-й встрече заместителей министров) предписывается правительствам государств-участников Совета Европы включить в свое внутреннее законодательство или в другие правовые инструменты управления организациями общественного вещания положения, гарантирующие их независимость. В этой Рекомендации представлены также руководящие принципы в отношении гарантий независимости общественного вещания, в том числе предлагается создать независимые органы надзора над организациями общественного вещания; учредить посредством закона общественные (публично-правовые средства массовой информации и др.).
Общепризнанным принципом, впервые указанным в Резолюции № 2 "Общественное и частное вещание в Европе" первой европейской конференции по политике в области средств массовой информации (Вена, 9-10 декабря 1986 года), является выделение только двух возможных типов вещательных организаций - частных и общественных, которые должны обеспечивать общественное вещательное обслуживание. Общественные вещательные компании существуют в подавляющем большинстве западных стран. В Великобритании это знаменитая ВВС, в Германии - ARD и ZDF, в Италии - RAI, в США - CPB, в Австралии - ABC, и т.п. В большинстве стран Восточной Европы тоже созданы общественные вещательные организации.
Основные принципы правового обеспечения независимости регулирующих органов в вещательном секторе изложены в Рекомендации Rec (2000) 23 Комитета министров государствам-участникам о независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе, которая была принята Комитетом министров 20 декабря 2000 г. на 735-м заседании заместителей министров государств - участников Совета Европы. Указанная Рекомендация формально тоже не является обязательной для исполнения, но изложенные в ней принципы и нормы в настоящее время общепризнанны. В соответствии с ними уже созданы и функционируют имеющие различные наименования национальные советы по телерадиовещанию, учрежденные согласно внутреннему законодательству подавляющего большинства европейских стран, включая как западноевропейские государства (например, Великобритания, Германия, Франция, Италия, страны Бенилюкс и др., государства юга Европы), так и страны Восточной Европы, в том числе Польшу, Болгарию, Чехию, Словакию, Эстонию, Латвию, Литву, Украину, Молдову, а также Армению и с 2002 года Грузию.
Как известно, традиционный для Великобритании и распространившийся сейчас практически на весь мир подход, заключающийся в несовместимости принципа свободы слова с государственным вещанием, не находит понимания в России. Более того, руководители государственных вещателей и вещательных организаций с участием государства на больших конференциях по проблемам СМИ открыто заявляют, что работают на правительство. Ситуация усугубляется тем, что практически отсутствует открытое общественное обсуждение деятельности самих СМИ, хотя в обществе работа СМИ вызывает большое недовольство. Например, на прошедшем 3 октября 2003 года семинаре при участии Европейского вещательного союза, посвященного общественному вещанию, многие российские докладчики отмечали невозможность получения из передач электронных СМИ, в особенности телевидения, объективной информации. В неофициальных разговорах руководители российских телерадиокомпаний признаются, что все информационные сюжеты в программах новостей оплачены заказчиками.
Возникает вопрос: как доказать российским юристам, депутатам Государственной думы необходимость внесения изменения в российское законодательство в соответствии с современными европейскими требованиями, в том числе необходимость создания общественного вещания и учреждения независимого органа лицензирования вещания?
Одним из возможных способов в этой ситуации является обращение к международному праву: в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы", а также "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
На упомянутом выше семинаре говорилось о возможном принятии европейской конвенции по радиовещанию. Представляется, что если бы такая конвенция содержала положения, устанавливающие необходимость создания независимого органа лицензирования и учреждения вместо государственного вещания общественного, то возникла бы возможность создания независимого органа лицензирования с опорой на часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Но есть и другой путь. В последнее время внимание российских юристов все больше привлекает включенный в указанную статью Конституции РФ термин "общепризнанные нормы и принципы международного права". Это устоявшийся международно-правовой термин, который используется как в международных правовых актах, так и во внутреннем законодательстве многих стран. Будучи включенными во внутренние правовые системы, "общепризнанные нормы и принципы международного права" регулируют как межгосударственные, так и внутригосударственные отношения. Общепризнанные нормы и принципы международного права могут носить обычно-правовой и договорно-правовой характер.
Как известно, нет единого международного акта, который бы устанавливал все общепризнанные принципы и нормы. Для Российской Федерации, с ее традицией "писаного" права, для применений общепризнанных принципов и норм в законотворческой деятельности и судебной практике необходима их конкретизация. В статье 38 Статута Международного суда ООН перечисляются источники, которыми руководствуется этот суд при принятии решения. Такими источниками являются международные договоры, а также международные обычаи, выступающие как "доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы".
Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10.10.03 № 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъясняет, что "под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо". В этом же Постановлении указывается, что "под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного".
Так как в настоящее время практически во всех странах Европы, включая расположенные в Восточной Европе республики, входившие в состав СССР, кроме, пожалуй, России и Белоруссии, в той или иной форме учреждены независимые органы лицензирования и регулирования вещания, можно ставить вопрос о том, что принцип обеспечения независимости органа лицензирования вещания стал в настоящее время общепризнанным международным принципом, который согласно части 4 статьи 15 Конституции становится обязательным для Российской Федерации. Обязательность такой нормы может быть признана, например, Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, наряду с популяризацией и разъяснением подхода Совета Европы к вопросам правового регулирования лицензирования вещания, возможен и другой путь через признание судом общепризнанности конкретных принципов и норм международного права.
Поскольку в законопроекте Индустриального комитета вообще отсутствует какое-либо упоминание об общественном вещании, а все права по лицензированию теле- и радиовещания передаются правительственному органу, до внесения в Государственную думу его необходимо доработать и привести в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права в области СМИ.
Советник Российской Федерации 1-го класса
Лариса Ефимова
Опубликовано: Журнал "Broadcasting. Телевидение и радиовещание" #2, 2004
Посещений: 13518
Статьи по теме
Автор
| |||
В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик | К списку авторов | К списку публикаций
